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Abstract –Após a implementação do Regime Diferenciado de Contratações (“RDC”), diversos órgão do Governo passaram a utilizar desta modalidade para contratação de serviços e obras de infraestrutura. Por ser uma modalidade de contratação recente, ocorreram diversos desentendimentos de conceitos, seja pela equipe de fiscalização do Governo ou pela equipe de execução dos Contratos pelas empresas contratadas.

Este artigo apresenta conceitos agregados de Gerenciamento de Projetos, ferramentas e práticas, com foco em Custo, Prazo e Escopo, para as empresas contratadas através do Regime Diferenciado de Contratações para execução de obras civis, descrevendo como as Contratadas devem proceder para gerenciar seus contratos de modo a possibilitar obter o lucro previsto, concluindo o escopo contratado dentro do prazo e valor total acordado com seus clientes.

1 – Introdução

O Regime Diferenciado de Contratações (“RDC”) foi implementado, formalmente, pela Lei 12.462 de 2011, a qual foi regulamentada pelo Decreto 7.581/2011. A criação desta nova modalidade de licitação visava a celeridade nas contratações de bens e serviços para a Copa das Confederações (2013), Copa do Mundo (2014) e Jogos Olímpicos (2016), conforme disposto no art. 1º da Lei:

“Art. 1º É instituído o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização: I – dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, constantes da Carteira de Projetos Olímpicos a ser definida pela Autoridade Pública Olímpica (APO)*; e II – da Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação – Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, definidos pelo Grupo Executivo – Gecopa 2014 do Comitê Gestor instituído para definir, aprovar e supervisionar as ações previstas no Plano Estratégico das Ações do Governo Brasileiro para a realização da Copa do Mundo Fifa 2014 – CGCOPA 2014, restringindo-se, no caso de obras públicas, às constantes da matriz de responsabilidades celebrada entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios; III – de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais referidas nos incisos I e II .” (Grifado)

Ponto crucial para o efetivo Gerenciamento de obras licitadas pela Lei 12.462/2011 é o regime de execução admitido. A Lei, em seu Artigo 8º, admite os seguintes regimes:

1. Empreitada por preço unitário;
2. Empreitada por preço global;
3. Contratação por tarefa;
4. Empreitada integral; ou
5. Contratação integrada.

Ainda se tratando do Artigo 8º, § 1º, são ressaltados os regimes preferenciais, sendo: (i) empreitada por preço global; (ii) empreitada integral; e (iii) contratação integrada.

• Empreitada por preço global: No regime de empreitada por preço global, à Administração interessa o todo, não as unidades que compõem as partes, por isso que a Lei 8.666/1993 o define como aquele regime no qual a Administração “contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total” (art. 6º, VIII, alínea a).
• Empreitada Integral: Comumente chamada de regime de execução “Turn Key”, esta modalidade é especialmente utilizada pela Administração em projetos complexos, que exigem conhecimentos e tecnologias que não estão disponíveis a uma única empresa.
• Contratação Integrada: Semelhante à Empreitada Integral, ao adotar este regime a Administração possui a definição do Objeto pretendido sem muito detalhamento, deixando a critério do contratado responsabilidades como o planejamento, o recrutamento de parceiros e dos meios para a execução.

Os regimes preferenciais retro apresentados possuem características semelhantes, porém implicam em riscos diferentes à CONTRATADA. Neste artigo serão destacados apenas os regimes preferenciais, visto que a grande maioria dos Contratos originados de Licitações pelo Regime Diferenciado de Contratações utilizam um destes 3 regimes.

2 – Diferenças entre os 3 principais regimes de execução

A principal diferença entre os 3 regimes é, em se tratando de Empreitada a Preço Global, a obrigatoriedade de fornecimento de todos os elementos e informações necessários para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação (Lei 8.666/1983. Art. 47). Já para os demais regimes (Empreitada Integral e Contratação Integrada), comumente é fornecido um projeto conceitual, com baixo nível de detalhamento, sendo a CONTRATADA a responsável pelo desenvolvimento dos projetos Básico e Executivo. Em contrapartida, conforme acórdão do TCU nº 1465/2013, quando da adoção do regime de Contratação Integrada, a Administração deve prever no instrumento convocatório e/ou na minuta contratual uma “matriz de risco” de forma a tornar o certame mais transparente, fortalecendo, principalmente, a isonomia da licitação. A análise da matriz de risco é fundamental para elaboração dos preços pelas empresas participantes do certame.

3 – Principais Pontos de Controle do Projeto

Visando obter o resultado esperado pelas CONTRATADAS em um empreendimento licitado através da lei 12.462, adotados os regimes de execução em destaque, ressaltam-se 03 (três) controles fundamentais:

1. Alterações de Projetos e Escopo;
2. Alterações de Prazo; e
3. Alterações de Custo.

Conforme Prática Recomendada da AACE nº 60R-10 (Desenvolvimento do Plano de Controle do Projeto), para elaboração dos controles das alterações retro citadas, é fundamental a existência dos seguintes documentos: (i) Cronograma Baseline; (ii) Baseline de Custos; (iii) Baseline de Recursos (Histograma de Mão de Obra Direta, Mão de Obra Indireta e Equipamentos); e (iv) Requisitos de Contrato (Instruções Contratuais) e seus anexos. É importante que estes documentos sejam parte integrante da proposta técnica/comercial, porém, caso não existam estas previsões em proposta, sugere-se a formalização no início do Contrato das condições previstas e que permitirão à CONTRATADA atender aos requisitos da CONTRATANTE. Estas informações serão a base para a caracterização dos desvios, caso ocorram. Ressalta-se que os regimes de contratação destacados neste artigo não implicam na obrigatoriedade de fornecimento destes documentos como parte integrante da proposta técnica / comercial.

Os tópicos seguintes deste artigo detalham as sugestões de controle e ações, para cada um dos controles descritos neste tópico.

3.1.Alterações de Projetos e Escopo

A Administração Pública, para os 3 (três) regimes de contratação destacados neste artigo, comumente fornece informações iniciais do escopo a ser licitado. Para os regimes (i) Contratação Integrada; e (ii) Empreitada Integral, é fornecido o Anteprojeto[1], o qual possui um esboço ou informações preliminares do escopo que se pretende contratar. Em alguns processos licitatórios são fornecidos os projetos Básicos[2]. Para esta última situação, é fundamental que a empresa vencedora da licitação verifique a consistência dos documentos fornecidos. Comumente são identificadas inconsistências entre estes documentos que induzem a erros nos orçamentos e, consequentemente, à custos adicionais. Caso estas inconsistências não sejam identificadas, analisadas e discutidos seus reflexos com a CONTRATANTE antecipadamente à data prevista de execução das atividades ou compra de determinado material/equipamento, certamente o empreendimento incorrerá em atrasos, com reflexos em custos não previstos com ociosidade de recursos diretos e equipamentos, permanência adicional de recursos indiretos (mão de obra indireta, equipe de engenharia, equipe de suprimentos, etc.). O cálculo e negociação com a CONTRATANTE destes custos adicionais são complexos e demandam um longo prazo. Já para o regime de empreitada Global, são fornecidos os projetos executivos[3].

O controle das alterações nos projetos gera informações cruciais para tomadas de decisões contemporaneamente, no intuito de evitar ou mitigar possíveis prejuízos ou potencializar possíveis oportunidades. Ressalta-se que o controle de alterações de projetos deve iniciar durante a elaboração dos projetos executivos, permanecendo até a conclusão das atividades. A figura a seguir destaca as principais informações que devem ser parte integrante do controle de alterações de projetos:

Ao preencher de forma fidedigna as informações destacadas na figura acima, a direção do projeto pela CONTRATADA terá em mãos informações como acréscimo ou redução de custo, motivo e responsabilidade pela alteração, qual(is) a(s) frente(s) com maior demanda de alteração, etc. Ademais, será possível rastrear de forma mais rápida os documentos que suportam as alterações para possíveis discussões com a CONTRATANTE, além de servir de base para análises mais complexas (Ex: cruzamento das alterações e seus motivos com a matriz de risco presente no documento convocatório para licitação).

Importante destacar que a análise dos impactos nas atividades, reflexo das alterações dos projetos, deve ser finalizada antes de seu efetivo início. Esta condição, pouco praticada no Brasil, permite a elaboração dos registros necessários e a respectiva formalização à CONTRATANTE antecipadamente ao seu início. Outrossim, verifica-se maior dificuldade em obter um consenso entre a CONTRATADA E CONTRATANTE, sobre os impactos em prazo e custo no projeto, após a execução e finalização das atividades oriundas da alteração do projeto.

3.2 Alterações no Prazo

Os fatos de impacto negativo registrados nos documentos bilaterais devem ser refletidos no cronograma do projeto e, para isso, é fundamental que os responsáveis pela elaboração dos registros conheçam detalhadamente o cronograma contratual, assim como suas revisões posteriores.

Em se tratando do Brasil, em disputas judiciais ou arbitrais, tem-se como principal documento utilizado como evidência dos fatos em discussão os Relatórios Diários de Obras (RDOs), logo, é fundamental que sejam registrados os fatos neste documento. O destaque dado a este documento não significa que os demais documentos não são importantes, pelo contrário, estes documentos podem ser cruciais em caso de dúvidas quanto aos registros inseridos no RDO. São exemplos de instrumentos de registro: (i) Atas de Reuniões; (ii) Relatórios de Progresso (ex: relatório mensal); (iii) Cartas; (iv) E-mail; e (v) Fotografias.

O trabalho de impactar o cronograma com os fatos ocorridos pode ser realizado de duas formas, sendo (i) Proativa – Planejamento; e (ii) Reativa – Análise Forense do Cronograma. A forma Proativa refere-se às atualizações do cronograma sempre que um fato negativo ou positivo às atividades previstas ocorre. Significa que ao inserir um impacto ocorrido a uma atividade, é importante que seus reflexos futuros estejam, também, evidenciados neste cronograma. Por exemplo, ao paralisar uma atividade que seja parte do caminho crítico do projeto, necessariamente o prazo final do mesmo deve ser alterado. Da mesma forma, havendo uma redução de escopo do projeto, as reduções nos prazos devem ser vistas no cronograma. Significa que atividades podem ter seu prazo acrescido ou reduzido, conforme fato ocorrido.

Já para a análise Forense, aconselha-se utilizar a prática recomendada 29R-03 da AACE (Association for the Advancement of Cost Engineering). Esta prática fornece formas investigativas de análises de cronograma, fixas e dinâmicas, as quais demonstram de forma objetiva o impacto no caminho crítico do projeto e, também, nas demais atividades do projeto. Trata-se de uma forma reativa, visto que as análises são elaboradas comumente após o término das atividades do projeto. Esta prática (29R-03) correlaciona os nomes comuns para os vários métodos a nomes taxonômicos, permitindo que as variações na terminologia coexistam com uma linguagem mais objetiva e uniforme de classificação técnica. A taxonomia é composta por cinco camadas: momento, métodos básicos e específicos, e a implementação básica e específica de cada método. A figura a seguir ilustra a taxonomia presente na RP 29R-03.

Para impactar o cronograma objetivamente, seja para a forma proativa ou reativa, é importante que as informações registradas permitam qualificar e quantificar bem o fato ocorrido. Deve-se criar formas de registros que permitam a ligação direta com o cronograma do empreendimento, ou seja, a organização das frentes de serviços do cronograma devem ser as mesmas presentes nos registros, principalmente no RDO.

A seguir são elencadas algumas informações que se sugere estejam presentes no RDO, ou mesmo em relatórios mensais/semanais de acompanhamento das obras:

• Data da Ordem de Início;
• Detalhamento a mão de obra Direta e Indireta, discriminando as funções e quantidades;
• Detalhamento dos equipamentos presentes na obra;
• Condições do clima e índice de pluviometria diário;
• Separar atividades por frente de serviço, conforme organização do cronograma;
• Sempre que necessário, incluir fotos de marcos importantes ou mesmo de fatos ocorridos;
• Registro sobre entrega, revisão e aprovação de projetos; e
• Registro de execução de atividades extra escopo.

As informações listadas acima permitirão caracterizar o fato e quantificar o reflexo do mesmo. A figura a seguir traz um modelo de organização dos registros através do RDO.

Verifica-se, por meio da figura retro apresentada, que os registros devem ser organizados por frente de serviço, devem ser informados os recursos para as atividades descritas em cada uma das frentes, assim como as datas previstas e reais de início e término. Frisa-se que os registros na frente de serviço devem iniciar quando da data prevista de início, mesmo que não tenha ocorrido efetivamente o início das atividades. Para esta situação, deve-se registrar os motivos do impedimento para seu início.

A principal forma de controle para as alterações no prazo do projeto é o cronograma do Contrato. Os exemplos de registros e as informações descritas neste capítulo são a base para a atualização do cronograma e controle do prazo total do Projeto. Sendo assim, conhecendo profundamente o contrato firmado e os riscos a ele atrelados (matriz de risco), o responsável pelo gerenciamento do projeto ou pela administração contratual, deve estar sempre atento aos fatos que ocorrem durante a execução do Contrato, de modo a evidenciar/registrar claramente a ocorrência e inserir nestes registros informações que permitam quantificar o reflexo para a CONTRATANTE.

3.3 Variações do Custo

A análise sobre as variações de custo em obras contratadas pela Lei 12.462 (RDC) parte das informações sobre a formação do preço pela vencedora da licitação. Deve-se compreender qual a classe de estimativa foi utilizada pela CONTRATANTE e, para isso, aconselha-se a utilização da prática 17R-97 da AACE (Sistema de Classificação para Estimativa de Custos). Esta prática classifica a estimativa inicial em 5 classes, utilizando como característica principal o nível de maturidade e como características secundárias, o uso final, metodologia utilizada, faixa de precisão e esforço para sua elaboração. À partir da definição da classe de estimativa, o responsável pela análise das variações de custos terá ciência da precisão dos números iniciais e nível das premissas adotadas. Esta análise permitirá ao responsável pelo controle ter uma ideia da variação possível ao custo orçado (percentual aceitável conforme classe de estimativa inicial), influenciando diretamente na elaboração do Plano de Controle do Projeto, conforme descrito na prática nº 60R-10 da AACE.

Uma forma inicial de acompanhamento e controle de custos é por meio da curva ABC do projeto. Logo no início do Contrato sugere-se que seja elaborada a curva ABC do orçamento e o responsável pelos custos deve verificar aqueles que correspondem a 80% dos custos do Contrato, visto que estatisticamente estes estão inseridos em apenas 20% do total de itens da curva ABC[1]. Sendo assim, deve-se buscar preços unitários menores para os itens com maior representatividade na curva ABC.

Já dito neste artigo, a Administração Pública, ao utilizar a Lei 12.462 (RDC) para contratação de obras, comumente adota o regime Contratação Integrada ou Empreitada Integral. Relembra-se que estes regimes são caracterizados por projetos ainda em fase de anteprojeto ou projeto básico, ou seja, não há uma definição com elevado grau de precisão sobre as quantidades totais previstas. Esta situação traz consigo reflexos nas indefinições de orçamento. Dito isso, torna-se ainda mais importante os registros das alterações de projetos, principalmente por solicitações da CONTRATANTE. Essas alterações devem ter seus reflexos em custos levantados para que seja possível o acompanhamento e projeção dos maiores riscos pelas alterações. Sugere-se que a planilha de controle de alterações nos projetos seja compartilhada entre os responsáveis pelos setores de projetos e custos. A partir de dados estatísticos, são listados os principais fatos que implicam, diretamente, em acréscimo de custo ao projeto:

1. Alterações de projetos com consequente acréscimo de quantidades;
2. Aumentos específicos de preços de mercado não cobertos pelo reajuste contratual e/ou acima da inflação;
3. Majoração de impostos;
4. Convenções Coletivas extemporâneas;
5. Execução de serviços extra escopo, sem a devida medição; e
6. Retrabalhos.

Indiretamente diversos fatos geram acréscimo de custo ao projeto. Dentre os principais destacam-se (i) Não Remuneração dos Custos Indiretos; e (ii) Perda de Produtividade dos Recursos Diretos (aumento da demanda de HH para execução das atividades). Ambos os custos adicionais descritos ocorrem com o deslocamento da curva de produção, uma vez que ao não faturar o valor previsto e tendo alocado os recursos (mão de obra direta, indireta e equipamentos) conforme previsão inicial, os custos incorridos pela CONTRATADA não são devidamente ressarcidos.

É importante que qualquer identificação de variação nos custos seja informada ao responsável pela administração contratual, no intuito de que seja elaborado o registro qualificando e quantificando bem o problema.

Conclusão

A Lei 12.462 foi criada para aceleração dos processos de contratação de obras tratadas como emergenciais, principalmente devido aos jogos olímpicos e copa do mundo de 2014. Após a realização destes eventos a Administração passou a utilizar esta lei para processos de licitação de obras, visto que ela trouxe consigo uma nova sistemática para as contratações públicas. Quando comparadas as Leis 12.462/2011 e a 8.666/1993 verificam-se algumas diferenças, sendo as principais listadas a seguir:

• Orçamento:
• Lei 12.462 – É estimado e publicado imediatamente após o encerramento da licitação.
• Lei 8.666 – Fornecido junto ao Edital.

• Projeto:
• Lei 12.462 – Não é permitida execução das obras sem projeto executivo utilizando do regime de preço global e, em caso de adoção do regime de contratação integrada, a Administração fornecerá o anteprojeto.
• Lei 8.666 – É fornecido o projeto básico ou executivo.

• Regime:
• Lei 12.462 – Admite-se Contratação Integrada.
• Lei 8.666 – Não admite-se Contratação Integrada.

• Termo Aditivo:
• Lei 12.462 – Regimes de Preço Global ou Empreitada Integral – Máximo de 10%. Já para o regime de Contratação Integrada é vetado aditivo.
• Lei 8.666 – Limita a 25%.

• Consórcio:
• Lei 12.462 – Edital pode limitar o máximo permitido de participantes.
• Lei 8.666 – Não há correspondente.

Dentre as diferenças listadas, ressalta-se o regime de Contratação Integrada. Este regime traz consigo riscos de elevados prejuízos, assim como oportunidades de ganhos, visto que a CONTRATADA tem a oportunidade de colocar em prática sua experiência através de soluções de engenharia durante a elaboração dos projetos básicos e executivos.

Vencida a etapa concorrencial, ao iniciar as obras os controles devem ser rigorosos. Os registros devem ser feitos de forma a permitir qualificar e quantificar claramente o fato ocorrido. Em regime de contratação integrada deve-se dar especial atenção ao controle de alterações de projetos, visto ocorrem de forma significativa no Brasil e geram impactos maiores em prazo e, consequentemente, nos custos do Contrato. Para um efetivo controle das alterações no projeto deve-se, primeiramente, definir as bases pelas quais serão comparadas as previsões iniciais com as execuções realizadas. Recorda-se que é fundamental a existência dos seguintes documentos: (i) Cronograma Baseline; (ii) Baseline de Custos; (iii) Baseline de Recursos (Histograma de Mão de Obra Direta, Mão de Obra Indireta e Equipamentos); e (iv) Requisitos de Contrato (Instruções Contratuais). Estes documentos devem ser parte integrante da proposta técnica/comercial da empresa vencedora da licitação.

Registradas as bases para comparação, visando evidenciar impactos no prazo previsto, durante a execução do contrato é fundamental que os registros elaborados permitam a construção do cronograma asbuilt com foco no caminho crítico real. Ressalta-se a importância da elaboração dos registros conforme organização/planejamento do Cronograma Baseline validado pela Contratante. A RP 29R-03 da AACE detalha as formas de se realizar a análise forense do cronograma.

Por fim, seguindo a mesma linha de raciocínio descrita no parágrafo anterior, para que a evidência do impacto nos custos do projeto seja objetiva e permita o cálculo do desvio incorrido pela CONTRATADA, é fundamental que os registros elaborados tenham uma conexão direta com a organização e nomenclatura formalizada com a CONTRATANTE através dos documentos Baseline de Custos e Recursos.

Seguindo estas diretrizes a probabilidade de sucesso no empreendimento Contratado é grande, tanto no viés da CONTRATADA quanto da CONTRATANTE.

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Autor: Pedro Paulo Lopes Magnabosco, Champion Consultant Cost & Contract na VerumPartners

Referências

I – PMBOK 6ª Edição.

II – Prática Remendada da AACE 29R-03 – Análise Investigativa de Cronograma.

III – Prática Recomendada da AACE 60R-10 – Desenvolvimento do Plano de Controle do Projeto.

Notas

[1]Decreto nº 7581 de 2011 – Art. 74.  O instrumento convocatório das licitações para contratação de obras e serviços de engenharia sob o regime de contratação integrada deverá conter anteprojeto de engenharia com informações e requisitos técnicos destinados a possibilitar a caracterização do objeto contratual, incluindo:

I – a demonstração e a justificativa do programa de necessidades, a visão global dos investimentos e as definições quanto ao nível de serviço desejado;

II – as condições de solidez, segurança, durabilidade e prazo de entrega;

III – a estética do projeto arquitetônico; e

IV – os parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à facilidade na execução, aos impactos ambientais e à acessibilidade.

[2] Um projeto básico, segundo a lei brasileira 8.666 de 21 de junho de 1993, é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.

[3]Projeto Executivo – Norma NBR 6492 – Apresenta, de forma clara e organizada, todas as informações necessárias à execução da obra e todos os serviços inerentes.

[4] O princípio de Pareto (também conhecido como regra do 80/20, lei dos poucos vitais ou princípio de escassez do fator) afirma que, para muitos eventos, aproximadamente 80% dos efeitos vêm de 20% das causas.